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美国应急体制建设及对我国民防应急的几点启示
发布日期:2017-08-07浏览次数:字号:[ ]

  去年底,笔者有幸参加江苏省政府在美国组织的公共安全与应急管理专题研讨班。培训期间,笔者学习了《美国应急反应机制与管理的理论和实践》、《美国应急管理发展战略》、《美国联邦灾害管理》、《灾害和应急管理战略》等课程,走访了美国全国紧急管理协会、美国卫生部职业安全与健康研究院、马里兰州应急管理署、蒙哥马利郡应急管理与国土安全局、芝加哥社区健康组织、旧金山市紧急管理部、奥克兰消防局暨应急管理部等机构,并与美国地方政府高级官员、应急管理负责人及应急管理专家等人士进行了广泛交流,较深入地考察了美国应急管理体系。

  美国应急管理情况

  应急预案建设情况。从20世纪90年代至今,美国联邦政府应急预案经历了从《联邦响应计划》修订为《国家响应计划》,再到建立《国家响应框架》的过程。199年出台的《联邦响应计划》是联邦政府最早出台的应对突发事件的操作性文件,主要阐述了应急管理中联邦层级的政府及其部门应发挥的作用及相应的责任,规范了联邦政府如何在一个重大灾害中依法主导实施对州及地方政府应急工作的协助和支持。9.11事件后,美国联邦政府国土安全部建立了国家事故管理系统,制定了《国家响应计划》。国家事故管理系统规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范,使各级政府都能协调一致和快速高效地对各类事故进行预防、准备、应急和恢复。《国家响应计划》把国家响应扩大到上至联邦层级下到地方各级政府在内的所有政府机构,将州、地方政府之间的应急管理合作全部纳入国家应急体系,为应对国家级重大事故提供一套完整的国家应急行动计划,以期能全方位调集和整合联邦政府资 源、知识和能力,并实现各级政府力量的整合和行动的协调统一。经过2005年“卡特里娜飓风”灾害,《国家响应计划》被证明在实施过程中仍然存在一定问题和缺陆。为进一步改进国家响应计划,美国2008年发布了《国家应对框架》,重点从结构性与实用性两方面进一步完善,强调了应急管理是社会各个层面共同分担的责任,并对联邦政府、州政府、地方政府和部落政府、私营部门、非政府组织各方的角色与责任进一步明确。

  应急管理体制建设。美国应急管理体制实行联邦政府、州政府和地方(县、市)政府三级管理,体现了典型的联邦制特征。联邦政府应急管理的核心协调决策机构是联邦应急管理署,其隶属于美国国土安全部。各个州及地方政府也普遍在同级的国土安全局下设类似应急指挥中心等常设应急管理机构。各级应急部门之间没有自上而下的行政指挥关系,联邦应急管理署主要在应对影响较严重或影响区域较广的危机或灾害时协调全国跨部门、跨州域的统一行动,而各州及地方应急管理部门则承担着辖区内应急管理的主要责任,在具体工作中有着绝对的自主权。这种分级体系在应对火灾等频发但影响较小的灾害时有利于快速响应,但一旦涉及规模较大的跨地域灾害时,虽然有着统一的指挥框架,但面对瞬息万变的事态演变,其调配资源和实施相应的行政控制方面具有很多局限性,不利于及时、有效地救灾。在应对“卡特里娜飓风”、“墨西哥湾漏油事故”等重大灾害时,这种模式就充分暴露出联邦政府与州政府之间协调不力、联邦政府救援行动迟缓、资金支持不足等问题。此外,在需要大量人力物力投入的灾后重建中,地方政府受制于资金、技术等瓶颈,恢复工作常常难以迅速有力开展。

  应急管理机制建设。在应急管理工作中,美国政府主要是做到了“三个注重”。一是注重协调管理主体之间的关系。当危机的严重性超出所在州处理能力时,州可请求联邦支持,经联邦应急管理署评估鉴定后,由总统宣布为国家级危机,授权联邦应急管理署对危机状况做出决策,编组联邦救援团队,协调相关部门,提供救灾资源,同时由联邦编列特别援助经费报国会审批。除了自联邦应急管理署进行跨州协调或启动全国性资源、进行援助的情况,州与州之间也可以自行签署互助协议,以确保其成员州在应对重特大灾害时可以获取充分的救助资源。目前,美国绝大多数州政府已加入《州际应急管理互助协议》。州与地方(县、市)的分级处理机制类似于联邦与州。二是注重建立高效的运行机制。美国应急管理机构中都有负责运行调度的机构,国土安全部、各州及县市应急管理机构中都设有应急运行调度中心。应急运行调度中心日常负责监控潜在的各类灾害和危机等信息,保持与各方的联系畅通,在危机处理时下达紧急事务处置指令并及时反馈应对过程中的各类情况等。各个运行调度中心都设有固定场所,为应急工作所涉及的各个部门和单位设固定的代表席位,配备相应的办公、通信设施。一旦发生突发事件或进入紧急状态,各有关方面代表迅速集中到应急运行调度中心,进入各自的代表席位各司其职。三是注重应急管理总结评估。联邦政府部门及所有市、县、州都非常重视这项工作,通过评估应急演习、应急响应效果,总结经验教训,改进和提高响应能力。在访问奥克兰市应急管理部的过程中,工作人员介绍了关于应急处理20+10问题机制,在灾害发生时设置了20个标准化的问题,在后续救灾及灾后恢复中设置了10个问题,通过对这些问题的回答,可以全面客观地掌握灾害的性质、产生的影响、所需要的援助、应启动的预案、各项工作进度等信息,同时在后期对救援行动进行总结和后评估,并加以改进。

  应急管理法制建设。美国应急管理的相关立法历史悠久,体系较为完备,且不断更新与完善。1950年制定的《民防法》是美国应急管理目前最重要的法律之一,该法明确了联邦政府制定民防计划,为民众提供防护场所,组织疏散,指导、协调、支持各州和地方政府开展民防工作等职责,把民防工作与灾害管理紧密地结合在一起。1988年联邦政府制定了《斯塔福德减灾和紧急援助法) ,对联邦政府救助的内容、对象、范围、条件等方面做了明确界定,规定联邦为州、地方政府和民间灾害救助组织进行支持并提供各种可用资掘,以减轻灾害带来的破坏、损失和困难的情况,并对联邦政府认定的重大灾害和突发事件作了明确界定。此后,在一些突发事件之后,美国联邦政府相继出台相关法案进一步完善应急管理工作,在9.11事件后出台了《国土安全法》,在“卡特里娜”飓风后出台了《后“卡特里娜”应急、管理改革法》。

  社会应急力量建设。美国应急管理模式的一个突出特点是政府主导、民间参与。在历次突发事件应对过程中,美国采取了广泛动员社会力量参与,共同应对的方式。非政府组织、志愿者队伍和社区居民在应急管理过程中都发挥了很大的作用,成为政府主导力量的重要补充。一是注重发挥志愿者队伍和非政府组织在救灾中的作用,同红十字会、教会等机构保持密切的合作,常态化做好志愿消防员、志愿医疗队等队伍的建设和训练,提高社会动员能力。二是培训公民树立应急意识并掌握必要的应急技能,在平日做好应急准备。联邦应急管理署推行了72-96小时的自我维持项目,通过网站等公开媒体开展全民的应灾教育和宣传,要求公民在碰到灾害时应该有自我维持72-96小时的能力。

  对我国民防应急的几点启示

  加强民防应急体制机制建设。要继续推进各级、各类民防应急指挥机构建设,强化各级、各类民防应急指挥工作机构的职能作用,尤其要进一步强化民防部门在应急工作中作为第一响应者的职责。理顺非常态下各类管理权限的合理配置,妥善安排省民防部门与市县民防部门、民防与军队、民防专业队伍和民防志愿者的分工协作关系。加强民防应急工作机制的规范化建设,逐步建立统一的民防应急指挥体制,推进信息共享和研判、风险分析和评估、区域应急支援协作等机制建设。此外,还要建立健全紧急状态联合应急指挥机制,明确紧急状态下联合指挥机制的启动,以及参与联合指挥各方的工作责任等。

  加强民防应急资源整合。建立各级政府、各类组织之间可以共享的应急资源信息库,对民防应急的人力、物资资源进行梳理和分类,建立数据库,进行动态管理。目前江苏省民防应急平台已初步实现与13个省辖市民 防部门、省有关部门的互联互通,要充分发挥应急平台的作用,进一步扩展互联互通的范围,实现应急预案、应急专家、应急队伍、应急装备、应急物资等应急资源整合、信息共享与应急指挥网络化运转,为有效防范应对各类突发事件提供有力支撑。

  加强民防应急培训体系建设。整合依托军事院校、地方高等院校和研究机构等方面的民防应急培训资源,进一步加大民防应急培训工作力度。制定应急培训规划,加强对培训工作的组织领导和规划协调。探索建立应急管理教学培训与应急管理岗位实际技能需求相结合的应急培训机制。加大对社会组织、社区居民和民防志愿者队伍的培训力度,创新培训方式,提高应急管理培训工作的针对性、实战性和实效性,不断提高民防应急培训的社会参与水平。

  加强全社会参与和动员能力建设。继续加大民防进社区工作的力度,充分运用培训、演练、广播、电视、网络、微博、手机短信等手段,广泛宣传民防应急知识,切实提高公众的防灾避险、自救互救等方面的知识与技能。不断探索和完善基层社区自救互救组织的建设。加强民防志愿者队伍建设,在培训制度、资格认证、装备建设、资金支持、应急合作机制等方面的逐步实现规范化、制度化管理,促进民防志愿者队伍有序参与民防应急工作。【作者 :刘杰(江苏省民防局)

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